De bedreigde polder?

[De volgende tekst is een samenvatting van mijn boekje Polderdenken.]

Weinig zaken zijn zo diep in de Nederlandse volksaard verankerd als de behoefte aan overleg en consensus. Ondanks een enkele recente kreet dat er nodig ‘ontpolderd’ zou moeten worden, lijkt de overlegcultuur niet kapot te krijgen. Ze kan echter ten onder gaan aan gebrek aan zelfvertrouwen.

Het ontstaan van de overlegcultuur

Een van de stuitendste clichés over Nederland is dat zijn cultuur is ontstaan in de strijd tegen het water. De Franse koning Lodewijk de Veertiende beweerde dat al in de zeventiende eeuw en tegenwoordig verdienen sommige mediëvisten een goed belegde boterham door de aanleg van allerhande waterstaatkundige werken op te voeren als verklaring van de vorm van ’s Neêrlands volkskarakter. Zoals met alle clichés zit er een kern van waarheid in. De grondslagen voor zaken als persoonlijke vrijheid, tolerantie, vrijheid van meningsuiting en het aanhoudende overleg zijn inderdaad gelegd in de Middeleeuwse waterschappen.

Om bij dat eerste begin te beginnen: rond het jaar 1000 namen de graven van Holland het initiatief tot de systematische ontginning van enkele veengebieden, waar men met eenvoudige middelen vruchtbare landbouwgronden kon aanleggen. Zulke ontwikkelingsprojecten heetten copen, een woord dat voortleeft in plaatsnamen als Boskoop, Goedkoop en Benschop. Helaas waren er niet altijd genoeg boeren om het werk te doen, en dus nam de Hollandse overheid haar toevlucht tot een destijds nogal onorthodoxe vorm van personeelswerving: ze nodigde immigranten uit en beloofde hun persoonlijke vrijheid. De nieuwkomers waren geen horigen of lijfeigenen, zoals toen normaal was, maar golden als vrije mensen die hun land in eigendom kregen en het recht hadden ongevraagd hun mening te geven. Op dat moment werd dit beschouwd als een merkwaardig incident, maar achteraf kunnen we vaststellen dat voor het eerst in de Europese geschiedenis een overheid haar onderdanen een aanzienlijke vrijheid garandeerde.

Zoals bekend is veen weinig anders dan nat organische materiaal. Ontginning kwam daarom neer op ontwatering door middel van een paar sloten, waarna de boer beschikte over een akker van pure compost. Helaas deed zich hierbij een probleem voor. Wanneer het vocht uit een stuk veen wegsijpelde, nam het volume ervan af en begon de bodem in te klinken. De zeespiegel bleef echter even hoog, en datzelfde gold voor het peil in de rivieren, die immers stroomden op een solide bed van klei. De akkers en weiden daalden dus ten opzichte van het water, en dus moesten er dijken en molens worden gebouwd. En omdat het wel zo handig was als alle waterkeringen in Holland even hoog waren, moesten daarover afspraken worden gemaakt. Uit het overleg tussen de verschillende dorpen ontstonden de waterschappen als een van onderaf gegroeid, democratisch orgaan. Om de effectiviteit ervan te vergroten, wees de graaf een voorzitter aan (de dijkgraaf), die bevoegd was namens de overheid boetes op te leggen.

Het was niet het eerste democratische experiment uit de wereldgeschiedenis, maar anders dan in bijvoorbeeld het klassieke Athene waren de democratische organen in Holland representatief. Bovendien was de vrijheid van meningsuiting gegarandeerd, iets wat in Athene nooit het geval is geweest (zoals Sokrates ondervond). In de dertiende eeuw werd dit rechtenpakket ook elders in Europa aan boeren toegekend en aan het begin van de veertiende eeuw gold de harmonische verhouding tussen graaf en representatief orgaan als voorbeeld voor de machtenscheiding tussen vorst en Staten-Generaal. Het zou te ver gaan te zeggen dat de westerse democratie is ontstaan in Boskoop, Goedkoop of Benschop, maar het scheelt weinig.

Overlegcultuur en Nederlandse identiteit

Zo ontstond de overlegcultuur van Holland en aangrenzende gewesten, die zich nadien in allerlei vormen heeft gemanifesteerd. De Laat-Middeleeuwse gilden zijn een geliefd voorbeeld, maar minstens zo interessant is de calvinistische kerkorganisatie uit de zestiende eeuw. Terwijl men in grote delen van Europa vasthield aan de hiërarchie van de rooms-katholieke kerk of accepteerde dat, zoals in het lutheranisme, de kerk ondergeschikt werd gemaakt aan de staat, verkoos men in de noordelijke Lage Landen het calvinisme, waarin de gemeenten in principe democratisch en autonoom waren en het recht hadden eigen ambtsdragers te beroepen. De gelovigen hadden reële invloed op het beleid. Op landelijk niveau kende de calvinistische kerk de Synode, waarin de diverse gemeenten een vertegenwoordiger hadden. Het principe van de representatieve democratie was op deze manier het beste gewaarborgd en niet veel later werd een vergelijkbare organisatievorm gekozen toen de Staten-Generaal de macht overnamen van de koning van Spanje.

Steeds opnieuw kozen de bewoners van wat nu Nederland heet voor organisatievormen waarin een maximum aan consensus werd geschapen door een maximum aan overleg. De V.O.C. was bijvoorbeeld zó ingericht dat de bestuurders dikwijls voor ruggespraak moesten terugreizen naar de steden die ze vertegenwoordigden. Al in de zeventiende eeuw vonden buitenlandse bezoekers dat er in de Lage Landen opvallend veel werd overlegd, en dat beschouwden ze als een belangrijke verklaring van het Nederlandse succes. Maar het kan verkeren: achttiende-eeuwse waarnemers beschouwden de overlegcultuur juist als oorzaak van ’s lands stagnatie.

Er is een recente parallel voor dit omslaande oordeel. In 1999 werd het ‘poldermodel’ nog van alle kanten toegejuicht, terwijl het drie jaar later alom werd verguisd. Dat kwam vanzelfsprekend niet doordat de overlegcultuur plotseling en ingrijpend van gedaante was veranderd, maar omdat de wereldeconomie er niet meer zo florissant bijstond en de open Nederlandse staatshuishouding daarvan al snel de nadelen ondervond. De tegengestelde beoordelingen zeggen dus niet zoveel over de overlegcultuur. Toch zijn de uiteenlopende meningen interessant omdat ze op één essentieel punt overeenstemmen: blijkbaar is men het er in binnen- en buitenland, zowel toen als nu, over eens dat de overlegtraditie een wezenskenmerk vormt van de Nederlandse identiteit.

De overlegcultuur in vergelijkend perspectief

Het had ook anders kunnen lopen. Terwijl in de Lage Landen leiderschap zoiets wilde zeggen als ‘een aanspreekpunt zijn’, ontwikkelden zich elders andere bestuursstijlen. Kort door de bocht gaande zouden we kunnen zeggen dat er een Frans, een Duits en een Engels model zijn, en dat deze hun wortels hebben in de zestiende en zeventiende eeuw, het tijdvak waarin het proces van staatsvorming plaatsvond.

In Frankrijk ontstond een rond het hof te Versailles gecentraliseerde staat, waarin de koning de absolute macht kreeg en alle concurrerende machtscentra uitschakelde. Dit werd gerechtvaardigd met het argument dat mensen verschillende belangen hadden en daardoor elkaar voortdurend in de weg zaten. De vorst gold als een door God ingestelde waarborg tegen burgeroorlog en was alleen verantwoordelijkheid verschuldigd aan de Schepper. Er is vaak op gewezen dat deze stijl van leiderschap in veel Franse organisaties nog altijd bestaat: het woord van de patron is wet en daarover is weinig discussie mogelijk.

Duitsland werd juist geen eenheidsstaat. De keizer verloor zijn greep op het rijksbestuur, berustte erin dat de laatste centrale instellingen werden ontbonden en beperkte zich uiteindelijk tot het bestuur van Oostenrijk. Daardoor waren de Duitse landen een verzameling grote en kleine graafschappen, hertogdommen en onafhankelijke steden. Hier ontstond een heel eigen vorm van leiderschap. Net als in de Middeleeuwse gilden was in een organisatie diegene de baas die het vak het beste beheerste. Dit gold natuurlijk in de werkplaatsen van de ambachtslieden, maar ook op plaatsen waar het misschien wat minder in het oog springt, bijvoorbeeld in de legers. Tot in de Eerste Wereldoorlog werden divisies officieel aangevoerd door aristocraten, maar zo gauw het opperbevel vermoedde dat er iets niet in de haak was, werd de mening gevraagd van degene met de meeste frontervaring.

Weer anders verliep het in Engeland, waar het House of Lords en het House of Commons vanouds de privileges van adel en burgerij bewaakten. Hoewel de zeventiende-eeuwse koningen probeerden dezelfde absolute macht te krijgen als hun Franse collega’s, wist het Parlement zich staande te houden tot de uit Holland afkomstige koning Willem III, gewend aan een overlegcultuur, in 1689 de rechten van de volksvertegenwoordigers bekrachtigde. De edelen waren nu aan hun stand verplicht een deel van hun tijd door te brengen in het parlement en konden onmogelijk permanent op hun landgoederen wonen. Deze werden daarom verpacht, en omdat de pachters winst wilden maken, zochten ze naar arbeidsbesparende technieken. De aristocraten volgden dit met belangstelling en zo ontwikkelde zich een adelstand die bereid was te investeren in agrarische innovatie en –in de negentiende eeuw– de groei van de industrie. Als heer van stand kon de edelman zich vanzelfsprekend niet vertonen op de werkvloer en dus stuurde hij zijn mensen op afstand aan. Zo ontstond in Engeland een vorm van leiderschap waarin het besturen werd beschouwd als een apart specialisme. Deze scheiding van functies vormt in feite het uitgangspunt van elke moderne managementsopleiding.

Uiteraard is deze leiderschapstypologie een vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid. Toch kan grosso modo worden gesteld dat er ruwweg vier verschillende Europese leiderschapsstijlen bestaan: een Britse, waarin de bestuurder een specialist is die buiten het eigenlijke arbeidsproces staat; een Duitse, waarin de baas degene is die het vak het beste beheerst; een Franse, waarin de gezaghebber aan geen mens verantwoording schuldig is; en een Nederlandse, waarin de superieur in de eerste plaats een aanspreekpunt wil zijn. Elk van deze stijlen heeft voordelen. De Fransman is misschien het beste geschikt als beheerder, het beleid van de Nederlander is gericht op consensus, de Duitser garandeert kwaliteit.  De Engelse baas tenslotte is misschien het meest geschikt om een organisatie te vernieuwen. Op de korte termijn maakt het dus verschil wie aan het roer staat. De welvaart van de vier landen ontloopt elkaar echter niet veel, dus vermoedelijk is de effectiviteit op de lange termijn dezelfde.

Van overlegcultuur naar overlegeconomie

Een van de nadelen van een overlegcultuur is dat het verleidelijk is onderwerpen dood te zwijgen waarover geen consensus kan worden bereikt. Het debat over de Islam heeft zich lange tijd beperkt tot futiliteiten als hoofddoekjes om de werkelijke strijdvragen te kunnen vermijden, en momenteel wordt eenieder die de overbevolking van deze planeet aan de orde stelt gedemoniseerd. Iets dergelijks gebeurde in de achttiende eeuw, met als gevolg dat Nederland een van de mooiste kansen op economische groei heeft gemist. Om te industrialiseren was aan alle voorwaarden reeds voldaan: kolen en erts konden over de Rijn worden geïmporteerd, er waren afzetmogelijkheden in Indië en de waterwegen boden fantastische transportmogelijkheden. De regenten hechtten echter teveel waarde aan de consensus om ingrijpende veranderingen door te voeren. De Industriële Revolutie vond daarom plaats in Engeland, waar bedrijfsleiders en investeerders meer gericht waren op innovatie.

Toen Nederland de achterstand in de negentiende eeuw inhaalde kreeg de industriële samenleving de trekken mee van de overlegcultuur. Doordat men zich op religieus terrein al in overlegorganen als het parochiebestuur en de kerkenraad had georganiseerd, verliep de vorming van politieke partijen als vanzelf langs religieuze scheidslijnen. De overheid liet vervolgens veel taken die elders in Europa aan de staat werden opgedragen over aan de al bestaande verenigingen en genootschappen, zodat er in de vorige eeuw een uitgebreid subsidiestelsel opbloeide. De samenleving was, zoals men zei, ‘verzuild’. Binnen de orthodox-protestantse, rooms-katholieke, liberale en socialistische zuilorganisaties bestond al vóór de invoering van het algemeen kiesrecht een aanzienlijke mate van democratie, terwijl aan de top van de zuilen consensus werd geschapen over het te volgen beleid.

Ook tijdens de Tweede Wereldoorlog is deze vorm van de overlegcultuur niet werkelijk in gevaar geweest, hoewel er alternatieven werden ontwikkeld. Slechts weinigen hebben zo intensief overlegd over de toekomst van Nederland als degenen die door de Duitsers in Sint-Michielsgestel waren geïnterneerd. Zij, en later de zogenaamde Nederlandse Volksbeweging, opperden het idee van een ‘Doorbraak’ naar een democratie met meer direct overleg. De oude zuilen zouden daarin plaatsmaken voor een actievere overheid en een maatschappelijk betrokkener bedrijfsleven. Twee politieke partijen, een socialistische en een liberale, zouden in de toekomst wel genoeg zijn, mits deze meer ruimte lieten voor mensen met een confessionele achtergrond. De ideologie die de vernieuwers – van reformatorisch tot rooms en van links tot rechts – verbond was het ‘personalistisch socialisme’: een opzettelijk vage ideologie waarin ieder wel iets van zijn of haar gading kon vinden.

De Slag om Arnhem maakte een einde aan deze utopie. Het zuiden werd bevrijd en de katholieken reorganiseerden zich zonder rekening te houden met de nieuwe ideeën. Of die überhaupt succesvol hadden kunnen zijn is overigens de vraag, want als er twee partijen zouden zijn gekomen, zou Nederland gepolariseerd zijn geraakt, en dat was iets waar men in de jaren van de Wederopbouw weinig behoefte aan had. Dat was nog steeds zo in de jaren zeventig, toen de PvdA en de VVD kozen voor de polarisatiestrategie. Ook toen verlangden veel Nederlanders naar consensus en het CDA groeide juist dankzij het feit dat het van links en rechts werd aangevallen. In de jaren tachtig werd wel eens schertsend opgemerkt dat in Nederland de confessionelen langer aan de macht waren dan de communisten in de Sovjet-Unie. Het verschil was natuurlijk dat de laatsten door een staatsgreep aan de macht waren gekomen en de Nederlandse confessionelen de belichaming waren van een verlangen naar consensus.

De overlegcultuur in de jaren negentig

Onverwoestbaar dus, die overlegcultuur? Je zou het denken, als je een langetermijnperspectief kiest. In de twintigste eeuw overleefde het streven naar consensus zowel de Duitse bezetting als de polarisatie van de jaren zeventig. Dat suggereert dat de overlegcultuur diepgeworteld en sterk is. Toch wringt er iets. Sinds een paar jaar ligt de overlegcultuur immers behoorlijk onder vuur. Hierboven is al aangegeven dat een deel van deze geluiden méér zegt over het economisch tij dan over de overlegcultuur, maar dat wil niet zeggen dat er in het geheel niets aan de hand is.

De ministers van het eerste kabinet-Balkenende waren het erover eens dat het afgelopen moest zijn met al dat vergaderen en dit idee werd later aangeduid als ‘ontpaarsen’. Blijkbaar werd het voortdurende overleg geïdentificeerd met het beleid van de twee voorgaande, paarse kabinetten. Dit is opmerkelijk, want toen het eerste kabinet-Kok aantrad, waren de coalitiepartijen het erover eens waren dat ze enerzijds streefden naar een verstandige verbinding tussen marktwerking en staatsingrijpen en anderzijds de beëindiging van de trage procedures van het (door het CDA gedomineerde) maatschappelijk middenveld. Minder overleg dus. Anders gezegd, het eerste kabinet-Balkenende zei datgene te willen bestrijden wat ook de paarse kabinetten hadden gezegd te willen bestrijden.

Deze betekenisverschuiving valt eenvoudig te verklaren, want VVD, D66 en PvdA zijn het nooit eens geweest over wat hen bond. Men sprak weliswaar van een ‘poldermodel’, maar liet in het midden wat daarmee was bedoeld. Het kon in elk geval het economisch beleid niet zijn, want dat was vrijwel identiek aan dat van de kabinetten-Lubbers, terwijl het medisch-ethische beleid (een punt waarop de drie niet-confessionele partijen wel overeenstemden) internationaal moeilijk viel uit te leggen. Wat resteerde was vaagheid, want alleen daardoor konden partijen met tegengestelde belangen elkaar vinden. Een beproefd polderrecept.

Het eerste kabinet-Kok was ook niet consistent in zijn voornemens. Nadat zijn successen internationaal de aandacht hadden getrokken en buitenlandse media de overlegcultuur in alle toonaarden hadden bezongen, werd nog maar weinig vernomen van het voornemen een einde te maken aan de stroperige overlegprocedures. Iets soortgelijks valt te zeggen over het tweede kabinet-Balkenende, dat in 2004 volgens alle media op ramkoers lag met de sociale partners, en zelf ook verklaarde dat er moest worden ontpolderd, maar zich in de praktijk beperkte tot een luid gespeeld riedeltje bestuursretoriek.

De opmerkelijke conclusie is dat in het afgelopen decennium alle grote partijen zich negatief hebben uitgelaten over de overlegcultuur. Allemaal hebben ze opgeroepen tot daadkracht en minder stroperigheid, en hoewel er in de praktijk weinig van terechtkwam, is er –enigszins ironisch– sprake van consensus over het falen van de overlegcultuur.

De toekomst van de overlegcultuur

Zijn de kritische geluiden over de overlegcultuur alleen maar modieuze woorden die zullen verwaaien? Wellicht. Nu de aanwezigheid van moslims in Nederland op de politieke agenda staat, wordt om het hardst geroepen dat er behoefte is aan meer dialoog.

Toch is er iets aan het veranderen. Hierboven is al vermeld dat elders in Europa ook andere vormen van leiderschap zijn ontwikkeld, en toen is gewezen op het Angelsaksische model, waarin besturen een apart specialisme is. Dit garandeert daadkracht maar laat zich niet zo makkelijk rijmen met de overlegcultuur, die gericht is op het scheppen van consensus en draagvlak. De ergernissen komen van twee kanten. Enerzijds: wie leiderschap eenmaal is gaan beschouwen als zijn of haar specialisme en er een speciale opleiding voor heeft gevolgd, zal het niet zo zinvol vinden rekening te houden met de meningen van mensen die niet in dat specialisme zijn geschoold. Menige ‘captain of industry’ heeft zich negatief uitgelaten over de ondernemingsraden en zich voor advies gewend tot een consultant. Anderzijds: werknemers voelen zich niet langer serieus genomen en werpen managers voor de voeten dat ze geen weet hebben van de problemen op de werkvloer.

Dat de kabinetten-Lubbers het Angelsaksische leiderschapsmodel hebben geïntroduceerd in het openbaar bestuur, lijkt de tegenstellingen te hebben verergerd. Traditionele zuilorganisaties hebben plaatsgemaakt voor bedrijven die op minder maatschappelijke draagvlak kunnen rekenen. Het is maar de vraag of de wachtlijsten bij de huidige zorgorganisaties werkelijk langer zijn dan die van de oude kruisverenigingen, maar mensen hebben minder geduld met een commerciële instelling dan met een vereniging waarmee een zekere emotionele band bestond.

De opkomst van het Angelsaksische model en de daarmee corresponderende relativering van de overlegcultuur zijn niet te vermijden in de hedendaagse economie, die immers een steeds internationaler karakter krijgt. Het creëert echter spanningen in een land waarin iedereen vanouds – en althans in theorie – invloed heeft op de besluitvorming. Of deze spanningen kunnen worden weggenomen door bestuurders die problemen alleen in managementtermen kunnen benoemen, staat te bezien en het heeft er de schijn van dat de ergernis eerder toe- dan afneemt.

Zo begint de overlegcultuur trekken te krijgen van een andere Europese bestuursstijl en dat leidt tot frustraties. Ze zijn zelden zo treffend geïllustreerd als tijdens het proces tegen de moordenaar van Pim Fortuyn. Toen Van der G. werd veroordeeld tot achttien jaar gevangenisstraf en niet tot levenslang, reageerden verschillende fortuynisten verontwaardigd dat “er alwéér niet naar ze was geluisterd”.

Gelukkig maar, want rechters horen niet te luisteren naar de publieke tribune. Maar buiten de rechtspraak zijn zaken als consensus en draagvlak belangrijk en het valt voor de cohesie van de samenleving te hopen dat toekomstige Nederlandse bestuurders meer dan tegenwoordig willen luisteren naar mensen die in dit traditioneel het recht hebben mee te discussiëren over de zaken die hun aangaan.

[In 2005 verschenen in Openbaar bestuur.]