Ergens rond het jaar 125 schreef de Romeinse auteur Suetonius zijn beroemde keizerlevens, waarin hij vertelt dat Tiberius, de geadopteerde zoon van keizer Augustus, de inhoud openbaar maakte van een brief waarin Tiberius’ broer Drusus zou hebben voorgesteld Augustus te dwingen de republiek te herstellen (Suetonius, Tiberius 50.1).
De biograaf had toegang tot de Romeinse rijksarchieven, maar we weten niet of deze informatie betrouwbaar is. (We hebben namelijk geen idee wat we ons moeten voorstellen bij een Romeins rijksarchief.) Indien Suetonius zich echter op een betrouwbaar document baseert, is dit een van de zeer schaarse aanwijzingen dat de Romeinse elite zich er al in de dagen van Augustus van bewust was dat de dagen van de republiek voorbij waren en het staatsbestel was veranderd in een monarchie.
Dit mag vreemd klinken, maar de Romeinse geschiedschrijver Velleius Paterculus, die de transitie meemaakte, lijkt het zich niet te hebben gerealiseerd. Vreemd is het niet, misschien. Aan het begin van onze jaartelling leek het er sterk op dat de republiek eigenlijk altijd een “sterke man” als beschermer had gehad: vóór Augustus zouden dat Marcus Antonius, Caesar, Pompeius, Sulla, Cinna, Marius en Scipio Aemilianus zijn geweest. Het was makkelijk te geloven dat Augustus gewoon de zoveelste in het rijtje was geweest en hij kan het ook zelf hebben geloofd.
De positie van de keizer was in elk geval onconstitutioneel: Augustus combineerde (de bevoegdheden van) enkele ambten en had daardoor een enorme invloed, maar het keizerschap zélf bestond niet. Ook zijn opvolgers Tiberius, Caligula, Claudius en Nero hadden geen welomschreven positie. De vorsten die tijdens de burgeroorlog van het jaar 69 de macht uitoefenden – Galba, Otho en Vitellius – hebben de tijd niet gehad daarin verandering te brengen, al maken hun titels duidelijk dat ze zochten naar nieuwe vormen.
Keizer Vespasianus institutionaliseerde het keizerschap. Hierboven ziet u een foto van het bronzen tablet waarop staat gegraveerd welke bevoegdheden hij zou hebben. Het is te zien in de Capitolijnse Musea in Rome. De Latijnse naam is Lex de imperio Vespasiani, wat doorgaans wordt vertaald als “wet over de bevoegdheden van Vespasianus”. Dat is eigenlijk wat misleidend: het is immers een wezenskenmerk van een wet dat ze algemeen geldig is. Ze kan dus geen betrekking hebben op één persoon. Anders gezegd: wat wij onder een wet verstaan is op een wezenlijk punt niet wat de Romeinen onder lex verstonden.
Ik weet niet of de Romeinen ook het idee hadden dat een wet algemeen geldig moest zijn. Als de jurist Gaius lex moet definiëren, heeft hij het over “iets dat is besloten door het volk”. Aannemend dat lex wel degelijk hetzelfde is als ons “wet”, zien we hierboven de Romeinse politiek aan het werk: door een decreet aan te duiden als lex, wordt een aanvaarding gesuggereerd door het volk.
Hoe dan ook, Vespasianus legde vast wat hij mocht doen. Het is een vrij saaie tekst: hij mocht eigenlijk alles doen, zoals ook zijn voorgangers hadden gedaan.
[Dit was de zesennegentigste aflevering in mijn reeks museumstukken; een overzicht is hier.]
Curieus tentoongesteld…
Klaar voor transport, lijkt het.
De stelling dat een wet algemeen geldig moet zijn en geen betrekking kan hebben op één persoon, lijkt me niet houdbaar. De Nederlandse Grondwet kent vele voorbeelden van wetten die geen algemene gelding hebben. Dat geldt in de eerste plaats voor een reeks wetten in de ‘koninklijke sfeer’. Ik noem toestemmingswetten voor huwelijken van de Koning of erfopvolgers, wetten waarin regenten worden benoemd, wetten die ouderlijk gezag en voogdij over een minderjarige Koning regelen, wetten waarbij bepaalde personen van de erfopvolging worden uitgesloten, wetten waarbij – bij het ontbreken van erfopvolgers – een Koning wordt benoemd etc. etc. Al deze wetten hebben slechts betrekking op één persoon.
Een tweede voorbeeld zijn begrotingswetten. Ook die hebben geen algemene gelding. Ze machtigen specifieke bewindslieden eenmalig om financiële verplichtingen aan te gaan en uitgaven te doen. Ten derde kan ik de parlementaire goedkeuring van verdragen noemen. Als die – zoals dat heet – uitdrukkelijk worden goedgekeurd, geschiedt zoiets bij wet. Dat is dus een wet die één specifiek verdrag goedkeurt. Ten slotte kan ik erop wijzen dat de naturalisatie tot Nederlander in het verleden ook bij wet geschiedde.
Het staat in ieder geval niet fraai. Wet 12345 ‘waarbij bepaald wordt dat de opvolgers van koningin Beatrix de volgende personen kunnen zijn’. Of Wet 23456 ‘dat Ahmed Fernández voortaan Nederlander is’ ed. Lijkt me tegenwoordig toch meer iets voor derde wereld-landen. ‘Dat Augusto Pinochet zolang hij leeft senator zal zijn’, of dat ‘de vereiste leeftijd om president te worden omlaag gaat’ want Assad jr was nog te jong ed. Wat Fujimori en Chavez deden was niet veel anders: de wet aanpassen aan de behoeften van degene die de wet schrijft. Als ik me niet vergis zijn rechtsfilosofen inderdaad van mening dat de wet algemeen geldig moet zijn.
Maar rechtsfilosofen bepalen niet wat het geldende recht is, nog daargelaten dat er onder rechtsfilosofen echt wel discussie is over de vraag wat de wet nu precies in moet houden. Of beter gezegd: discussie was, want echt actueel is die discussie net zomin als die over de historiciteit van Jezus. De vraag naar het wetsbegrip heeft met name in de 19e eeuw veel pennen in beweging gebracht, zeker in Duitsland. De staatsrechtgeleerde Paul Laband heeft daarin een grote rol gespeeld, met het onderscheid tussen het formele wetsbegrip (wie stelt de wet vast?) en het materiële (wat houdt de wet in?).
In Nederland heeft de jong overleden staatsrechtgeleerde Frits Böhtlingk in de jaren ’50 van de vorige eeuw een lans gebroken voor een materieel wetsbegrip, inhoudende dat de wetgever algemeen geldende regels moet vaststellen. Het punt is echter dat deze visie niet is overgenomen in onze Grondwet. Uit artikel 81 Grondwet kan worden afgeleid dat een wet ieder besluit van regering en Staten-Generaal gezamenlijk is. Dat sluit mooi aan bij de definitie van Gaius. Er zijn goede voorbeelden van wetten die evident geen algemene gelding hebben, zoals de genoemde begrotingswetten of de goedkeuringswetten bij verdragen. Dat hier de wetsvorm wordt gebruikt voor individuele gevallen, is tamelijk onomstreden. De kern is parlementaire betrokkenheid bij budgettaire zaken en de internationale verplichtingen van de staat. Nog een onomstreden voorbeeld: verklaringswetten bij grondwetsherzieningen.
Het gebruik van wetten voor individuele gevallen in de koninklijke sfeer is natuurlijk een bijzonder geval. Met het “aanpassen [van de wet] aan de behoeften van degene die de wet schrijft” heeft het weinig te maken. Lees de betreffende bepalingen in Hoofdstuk 2 van de Grondwet er maar op na. Bij de benoeming van een Koning (als er geen opvolgers zijn) of een regent gaat het er juist – wederom – om dat bij zulke belangrijke beslissingen rondom het staatshoofd parlementaire betrokkenheid verzekerd is. Een toestemmingswet voor een koninklijk huwelijk kan men achterhaald vinden, maar de kritiek lijkt hier toch eerder te zijn dat de overheid zich überhaupt met zo’n huwelijk bemoeit dan dat hiervoor de wetsvorm wordt gebruikt.
Dat een wet algemene regels moet bevatten, lijkt me overigens een zinnig uitgangspunt, zolang maar wordt erkend dat er valide, onomstreden uitzonderingen op dat uitgangspunt zijn. “Wezenskenmerk” is daarom een veel te sterke kwalificatie. Onnodig dogmatisch.
Wat betreft dat laatste: het Nederlands recht kent ook een wet die ad hominem is, namelijk de wet waarmee een regent wordt aangewezen.
Dank voor de heldere uiteenzetting. Toch blijf ik het een vreemde wet vinden ‘die Jantje autoriseert tig miljoen te spenderen aan een nieuw gemeentehuis’. Inderdaad een kwestie van definitie; elders zou zoiets een decreet, besluit e.d. heten en blijft de term ‘wet’ gereserveerd voor wat algemeen geldig is.